L’Union Européenne contre la Covid-19 : la crise en question(s)

L’Union Européenne contre la Covid-19 : la crise en question(s)

Grégoire Kinossian et Basile Lévêque, pour Idées d’Europe.

La crise sanitaire que nous traversons depuis janvier (peut-on encore parler de crise au vu de sa durée ?) nous met face, en Europe, à un paradoxe majeur : alors même que l’échelle de la crise dépasse largement les frontières des Etats pris individuellement, et qu’au sein même des Etats, le virus a frappé les territoires locaux de manière très inégale, c’est bien à l’affirmation prononcée du référent national que nous avons assisté. Nous tâcherons ici d’identifier les principales interrogations que soulève la lutte contre la Covid-19 au sein de, et par, l’Union Européenne.

Au sein de l’UE, la gestion de la crise sanitaire a été loin – très loin – d’être homogène et harmonieuse : pour 27 États-membres ont émergé 27 modèles de gestion de crise, ou presque. La raison principale en est que chaque État-membre de l’Union est compétent pour définir sa politique de santé et, en l’occurrence, les mesures de confinement, d’hygiène et de distanciation physique qu’il désire faire appliquer sur son territoire. Bien sûr, la diversité des politiques n’est pas toujours considérée comme néfaste en politique comparée, d’abord parce qu’elle permet de tester plusieurs propositions de solutions et d’identifier les plus efficaces (les États deviennent alors des « laboratoires » d’action publique), et ensuite parce que les contextes nationaux sont en règle générale différents les uns des autres. Mais cela peut aussi conduire, dans le cadre d’un espace en partie intégré comme l’Union Européenne, à des situations complexes sinon absurdes. Par exemple, si un Etat décide d’un confinement strict alors que son voisin se refuse à imposer une telle mesure ; ou encore, si un pays décide de ne pas endiguer la progression du virus et préfère attendre que ses citoyens développent une immunité collective, alors que ses voisins cherchent expressément à protéger leurs ressortissants de la contamination …

… À moins que les frontières nationales ne soient scellées ; c’est ce qui s’est produit. Pour les États membres de l’espace Schengen, le rétablissement des contrôles aux frontières nationales – stricts, même s’ils furent parfois imparfaitement appliqués – met entre parenthèse la libre circulation des personnes acquise depuis des décennies. Évidemment, à circonstances exceptionnelles, mesures exceptionnelles. Mais cela a eu pour effet de couper artificiellement des zones transfrontalières (entre la France et la Belgique ou entre l’Italie et la Suisse par exemple) qui apparaissent parfois comme plus homogènes au regard de leurs activités et situation économiques, des liens familiaux de leurs habitants et même de leur identité, que deux départements ou provinces pris au hasard au sein d’un État-nation. Au-delà, la nationalisation de la gestion de la Covid-19 au sein de l’UE a eu pour effet de faire apparaître des tensions et des déséquilibres entre États. Certaines puissances étrangères ont d’ailleurs cherché à les exploiter. Face à une ressource rare (ici, les masques et les appareils respiratoires), les États ont eu le choix entre la répartition équitable et la compétition intéressée.

Les deux alternatives ont été observées au sein de l’UE depuis le début de la crise, ce qui peut interroger dans la mesure où les membres d’une organisation confédérale sont généralement liés par une relation de confiance, et devraient donc exclure de se concurrencer en situation d’urgence. Or, si certains exemples de cette compétition furent particulièrement choquants (notamment lorsque le gouvernement tchèque réquisitionna des masques envoyés à l’Italie par la Chine et transitant par son territoire), on a pu observer aux débuts de la crise une « discrète bataille des masques » entre la plupart des États-membres de l’UE, y compris les plus fervents défenseurs du projet européen. Sans chercher à comparer ce qui n’est pas comparable, on retrouve ici un problème déjà évoqué par Alexander Hamilton, l’un des Pères Fondateurs des États-Unis d’Amérique, pour qui des États-membres disposant de trop d’autonomie finiraient nécessairement, en cas de crise, par privilégier leurs intérêts propres avant ceux de l’Union, ce qui pourrait conduire au délitement de cette Union.

Cependant, il serait injuste de ne pas mentionner les efforts de coopération entre Etats-membres au cœur de la crise, notamment permis et entretenus par les institutions de l’Union Européenne.

Ces dernières ont agi peut-être tardivement, mais elles ont agi. En avril, la Commission a déployé un instrument d’aide d’urgence pour le secteur des soins de santé. Comme son nom l’indique, celui-ci visait à régler les problématiques les plus brûlantes posées par la crise, en particulier le rapatriement des citoyens européens bloqués dans des pays extra-communautaires. Les fonds débloqués, largement insuffisants – 3 milliards d’euros -, ont aussi permis d’acheter et de distribuer des équipements médicaux, d’assurer le transport de matériel médical et de patients dans les régions transfrontalières, et de soutenir la construction d’hôpitaux mobiles de campagne. Particulièrement importante au sein de ce dispositif est la réserve stratégique de matériel médical rescEU, là encore sous-financée, mais essentielle pour assurer une répartition équitable des ressources rares entre les différentes zones de l’UE. On perçoit bien les potentielles économies d’échelle, les gains d’efficacité et la plus grande justice dans la répartition des ressources que permet cet instrument. Celui-ci a néanmoins souffert, comme nous l’avons dit, d’un budget sous-dimensionné face aux besoins rencontrés, au point qu’un appel aux dons privés a dû être lancé par la Commission. Le manque de fonds est dangereux d’une part parce qu’il limite la puissance d’action de nos institutions, et d’autre part parce qu’il confère un pouvoir disproportionné aux acteurs privés capables de proposer leur soutien financier – rarement désintéressé.

En mars, 140 millions d’euros de fonds public et privé ont été mobilisés pour des recherches sur les vaccins, le traitement et le diagnostic de la Covid-19. L’enveloppe est bien maigre au regard des interrogations que soulève la quête d’un remède efficace : comment éviter une nouvelle compétition entre États-membres pour l’accaparement des vaccins ou des traitements ? Comment assurer que ces ressources rares soient d’abord redirigées vers les zones les plus touchées de l’Union, en fonction des besoins des citoyens et non de l’intérêt des États ? Comment peser sur le marché mondial des vaccins dans le cas où le vaccin serait trouvé et/ou produit hors de l’UE, alors même que nos partenaires ont pu se montrer égoïstes face à la pénurie de masques ?

Plus largement, comment la Covid-19 va-t-elle influencer l’orientation du projet européen dans un futur proche ? Va-t-on assister à une fragmentation de l’action publique au sein de l’Union, avec toutes les contradictions que cela implique mais aussi, peut-être, l’avantage d’expérimenter différents modèles de gestion de crise et de les adapter aux contextes nationaux ? Peut-on au contraire espérer une européanisation de la compétence sanitaire malgré les écarts importants entre systèmes de santé nationaux au sein de l’UE ? Ces questions n’ont pas de réponse évidente, mais celle-ci devra prendre en considération l’obligation, fixée par le traité de Lisbonne, qui veut que l’UE veille au maintien d’un « niveau élevé de protection de la santé humaine » en son sein.

 

Sources 

 

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